|
15 януари 2014, 09:02 | Мирела Веселинова публикация на ПРАВЕН СВЯТ
http://www.legalworld.bg/34022.koga-shte-dogonim-portugalcite.html
В края на декември 2013 г. зам.председателят на Върховния административен съд (ВАС) Боян Магдалинчев заедно с други свои колеги от съда, бе на кратко посещение в Португалия в рамките на проект на "Повишаване на прозрачността и ефективността на ВАС", финансиран по линия на ОПАК. При срещите с ръководството на португалския Върховен административен съд, със съдии и съдебни служители, е обменен опит за дейността на двата върховни съда. В рамките на този проект съдии от българския ВАС посетиха няколко европейски държави. В Португалия работната група се е запознала с организацията на работата в португалския ВАС, както и с Южния централен административен съд (междинно звено между първоинстанционните съдилища и ВАС, за каквото се надяват и българските съдии, с пълното съзнание, че това изцяло зависи от способността им да убедят депутатите в парламента).
Според съдия Магдалинчев португалският пример е особено ценен за България. Не само защото двете държави са напълно съпоставими по площ и население – територията на Португалия е 92 000 кв. км, а населението – около 10 млн. души. Но и защото организацията на административното правосъдие в Португалия е това, към което се стремят българските им колеги.
От началото на 2006 г. в Португалия е в сила нов Административнопроцесуален кодекс (АПК), който урежда системата на административно правосъдие и превръща тамошния Върховен административен съд в чиста касационна инстанция. Законът "сваля" всички спорове по същество като ангажимент на 15-те регионални административни съдилища в страната, които действат като първа инстанция за всички спорове. Оттук нататък ВАС се занимава единствено с решения при наличие на противоречива съдебна практика или когато спорът има значение за правото (практически това са основанията за допускане на касация и по действащия у нас ГПК, но не и според АПК). Две години по-късно, през 2008 г., в Португалия са създадени и два Централни административни съдилища (ЦАС) - северен и южен.
Един от важните резултати от тази реформа е, че върховните административни съдии на Португалия се радват на нормална натовареност. В същото време българските им колеги изнемогват от постоянно растящия брой дела.
Статистиката сочи, че за 2012 г. ВАС на Португалия има решени 1585 дела, за 2011 г. приключените дела са 1283 а за 2010 г. – 1272 дела. Елементарното изчисление сочи, че натовареността на 22-та върховни съдии на Португалия е средно е между 4,8 до 6 дела месечно. Така годишно на съдия се падат около 60 дела.
За 2012 г. пред българският Върховен административен съд на производство (висящи от 2011 г. и новообразувани през 2012 г.) са били 21 056 дела, от които приключили със съдебен акт 16 282 дела. Заетата численост на съдиите от съда средно за тази година е била 85 магистрати. От образуваните пред съда дела средно на съдия годишно се падат по около 21 дела месечно, а от приключилите със съдебен акт дела - около 16 решени месечно. Статистиката за 2012 г. сочи, че има съдии с по 264 решени дела годишно. Съотношението в натовареността между двете върховни съдилища е 3:1 в полза на българския Върховен административен съд.
Отделно от това, в Португалия едно дело преди да стигне до разглеждане по същество пред върховния съд минава през много филтри, разказва още съдия Магдалинчев.
На първо място, пред административното правосъдие на Португалия на всички нива, включително и на първа инстанция, страните по делата задължително се представляват от адвокат или щатен юрист (за юридически лица и търговци). Нещо повече – административните съдилища от всички инстанции не приемат жалби, които не са изготвени от адвокат.
На второ място, средният размер на държавната такса за едно дело е по 102 евро на инстанция. В България държавната такса за физически лица на първа инстанция е 10 лв., а за юридически лица - 50 лв. При обжалване на решението на административния съд пред ВАС тези суми се намаляват наполовина - 5 лв. за физическо лице и 25 лв. за юридическо лице, независимо от финансовия интерес, който в някои случаи може да стигне и стотици милиони.
Трето – процедурата пред Централния и Върховния административен съд на Португалия не предвижда открити съдебни заседания. Всички дела пред тях се разглеждат в закрити заседания, без призоваване и присъствие на страните по делото. Това предотвратява рисковете в някои случаи страните да се опитват да бавят съдебния процес чрез представяне на болнични листове, командировъчни заповеди, отсъствие от страната и други подобни причини. Има и още една особеност, която на практика прави производството двуинстанционно - актовете на АС могат да бъдат обжалвани направо пред ВАС, когато са за интерес над 3 млн. евро (т.е. да не минават пред ЦАС).
На четвърто място, пред Върховния административен съд на Португалия се допускат за разглеждане жалби само когато спорът е съществено значение за правото или при наличие на противоречие в съдебната практика. В останалите случаи върховният съд не допуска за разглеждане касационни жалби пред него. Въпросът за допустимостта на жалбата се решава от един пленум, който се състои от председателя на съда, двамата му заместници и тримата най-старши по стаж съдии от съответното отделение, като съдът има две отделения – административно и данъчно. По тази причина, само около 30 % от всички постъпили жалби се приемат за разглеждане, като останалите 70 % се отхвърлят от този пленум като недопустими. За разлика от португалския, българският ВАС е длъжен да постави за разглеждане в открито съдебно заседание всеки спор, който постъпи, прави паралел съдия Магдалинчев.
Друг е въпросът, че нашият ВАС не е касационна инстанция в типичния смисъл на думата, а е нещо средно между възивна и касационна инстанция. По българския АПК съществува процесуална възможност при администрирането на делото председателят на отделението, когато констатира, че не е платена таксата, липсват преписи от жалбата, жалбата не е подписана или в нея не са посочени конкретни касационни основания, да даде указания за отстраняване на недостатъците. При неизпълнение на указанията на председателя на отделението в определения от закона срок в АПК обаче не съществува процесуална възможност той да постанови разпореждане, с което да остави без разглеждане жалбата. Делото следва да се разпредели на съответния докладчик и съдебният състав да се произнесе по констатираните недостатъци. Тъй като става дума за процедура по администриране на делото, би следвало председателят на отделението или колегията да има процесуална възможност да постанови акт, с който да остави жалбата без разглеждане, за който негов акт да е предвидена процесуална възможност за обжалване.
Важно е, че в производствата по отмяна, които единствено са подсъдни на Върховния административен съд, процедурата по българския АПК, предвижда задължително разглеждане на делото в открито заседание с призоваване на страните. Не са малко случаите, при които пред ВАС се образуват дела по искания за отмяна, за които предварително е видно, че са недопустими. Такава например е ситуацията при искане за отмяна на решение, постановено в производство от 7-членен състав на ВАС, или по молба за отмяна, подадена на правно основание, по което вече ВАС се е произнесъл. По закон съдът трябва да образува дело, което да се разгледа в открито заседание, да се призоват страните и чак тогава съдът да постанови, че молбата за отмяна е процесуално недопустима. Така се изпълнява един никому ненужен съдебен процес - нито за страните, нито за ресурса на съдиите от този съд.
Португалското устройство на административното правосъдие е още един аргумент в полза на подготвения от работна група на ВАС и обявен от ръководството на съда пред медиите миналата година законопроект за изменение и допълнение на Административно-процесуалния кодекс (АПК). Законопроектът е подчинен на идеята за приключване на реформата в административното правосъдие, включваща опитимизация на работата във ВАС, ускоряване на съдебното производство в административното правосъдие и установяване на относителна справедливост при разпределение обема на работата, както и превръщането на Върховния административен съд в типична касационна инстанция. Освен това, по този начин ще се позволи да се сведе до минимум противоречивата съдебна практика чрез засилване тълкувателната дейност на ВАС, което е негово основно конституционно задължение. Няма друга европейска страна, където върховният съд да разглежда като първа инстанция такъв обем дела, както Върховния административен съд на България , казва съдия Боян Магдалинчев.
Основен момент в законопроекта е създаването на Централен административен съд като междинно звено между 28-те административни съдилища и ВАС, чрез което ще се постигне разтоварване на ВАС, при стриктно спазване на принципа за двуинстанционност на административното правосъдие и на конституционната уредба, според която на ВАС са подсъдни актовете на МС и на министрите. Надеждата е, че по този начин записаното в разпоредбата на чл.125, ал.2 от Конституцията "както и на други актове, посочени в закона" ще се превърне в едно изключение, относимо за административни актове, насочени в изключително важни сфери, свързани с националната сигурност, външната политика или отбраната на страната. "Този предвиден в Конституцията текст, превърна в правило практиката на законодателя, на българския ВАС като на първа инстанция да са подсъдни актовете на всички комисии, изпълнителни агенции, държавни агенции,органи създадени със закона или с акт на МС и други такива", казва Магдалинчев. "Няма съществена разлика между трудовите спорове и споровете на държавните служители. Но трудовите спорове са подсъдни на районните съдилища, а споровете по законосъобразността на административните актове свързани с уволнението на държавните служители издадени от министър, на ВАС. Нищо не пречи обаче, когато става въпрос за държавните комисии, държавните агенции – ДАНС, ДКЕВР и др., тези дела да се поемат поне от ЦАС като първа инстанция, а на касация да се разглеждат от ВАС", споделя той. Същевременно има спорове в административните съдилища, които не е необходимо да стигат до ВАС, те могат да се гледат от ЦАС като касационна инстанция. Ако бъдат възприети параметрите, заложени в законопроекта, натовареността ще намалее с около 4500 дела, а ВАС постепенно ще се превръща в касационна инстанция, както е навсякъде по света, казва съдия Магдалинчев.
"Никой не печели от съществуването на един голям съд като нашия с 85 върховни съдии. В Германия, при 85 млн. население, върховните съдии са 65 души. В България, чието население се изчислява на 7 милиона (включително и с тези, които не са отписани от регистрите на населението по една или друга причина), има 85 върховни административни съдии. Расте обемът на работата, а голям съд трудно се управлява. При това положение, няма как да не поражда противоречива практика самия съд", коментира зам.-председателят на ВАС.
В законопроекта още е предвидено, че касационната жалба и молбата за отмяна трябва да се приподписват задължително от адвокат. "За българското правораздаване това не е ново явление, напротив – още преди 100 години, през 1912 г. в чл.22 от Закона за административното правосъдие е предвидено, че касационните жалби задължително трябва да са приподписвани от адвокат. С други думи, сега, 100 години по-късно, ние с огромно усилие се опитваме отново да възстановим това правило в административното правосъдие", казва съдия Магдалинчев.
Няма как да се избегне въпросът за достъпа до правосъдие. Всички тези филтри, за които стана дума имат отношение към достъпа до правосъдие и то в една чувствителна област, каквато е възможността на гражданина да съди държавата. А в това отношение посттоталитарна България е доста по-различна от Португалия. На този въпрос съдия Магдалинчев отговаря: "Първата инстанция е съд по фактите. Втората инстанция вече не е съд по фактите, тя преценява правилността на решението на съда на базата на това, което е събрано по делото. Страната трябва да каже какво, според нея, е сгрешил съдът, позовавайки се на няколко основания, изрично посочени в закона. Един човек, който не е юрист, трудно би могъл да каже това, а нашият АПК задължава касационната инстанция да се произнесе само по доводите, които са изложени в касационната жалба. Може решението да е съвсем неправилно, но ако няма довод в тази насока, ние не можем да го отменим. А този довод може да го каже само юрист.
Пред първата инстанция е по-допустимо човек сам да си напише жалбата и съдът да извлече необходимото за решаване на спора. Там има широк достъп до правосъдие с най-ниската възможна такса, каквато има някъде – 2,5 евро. В касационната инстанция и в производствата по отмяна се обсъждат чисто правни моменти, а не фактически, други са въпросите които се решават, следователно трябва да се намесят специалисти. Гражданинът, колкото и добре да си познава проблема, не може да напише жалбата така, както ще го направи адвокатът."
От българският парламент единствено зависи дали и кога ще стигнем португалците. Може би на депутатите трябва да им се напомни, че една подобна мярка заслужено би била оценена положително от Европейската комисия за разлика от множеството други опити за имитиране на съдебна реформа през последните години.
Съдът няма законодателна инициатива, затова трябва да разчита на добрата воля на депутатите или на Министерството на правосъдието (МП). Колкото и да е странно, във ВАС не се осланят много на правосъдното ведомство, може би защото по време на предишния мандат експертите на министерството дошли само два пъти на заседанията на работната група, след което обяснили, че им било наредено да преустановят участието си. Съдия Магдалинчев обаче е убеден, че към този момент има промяна в нагласата на депутатите от настоящият парламент и е реален шансът те да бъдат убедени в необходимостта от предлаганата промяна. Оптимизмът му се дължи от една страна на проведения дебат в правната комисия при приемането на двата отчетни доклада на ВАС за 2011 и 2012 г., по време на който са изнесени данните за огромната натовареност на ВАС и нуждата от някакво решение. Надежда му дава и неотдавнашната промяна на чл. 133 АПК, направена след като няколко депутати бяха сезирани за огромната натовареност на Административния съд –София град (АССГ), ангажиран с потискащо голям обем от работа. Промяната даде възможност споровете срещу административните актове да се разглеждат не само по седалището на органа, издал акта, но и по адреса (постоянен или настоящ) на гражданите или по седалището на юридическото лице, ако администрацията има териториална структура по места. С тази промяна на подсъдността, АССГ се разтовари с около 1500 дела, казва съдия Магдалинчев.
Друг аспект в разговорите с португалските колеги е бил финансирането на институциите в двете държави. Споделено е,че бюджетът на Върховния административен съд (ВАС) на Португалия за 2012 г. е 6 млн. евро r. или приблизително 12 млн. лева.Щатът на португалския ВАС общо е 106 човека, от които 22 върховни съдии в момента и 84 служители. Структурата на бюджета сочи, че около 90 % от средствата отиват за заплати и осигуровки на съдиите и служителите, а останалите 10% за текущи разходи.
Бюджетът на българския Върховен административен съд за 2012 г. е от 8 млн. лева (т.е. ¾ от този на португалския) при обща численост на съда от 300 човека. С тези пари се осигуряват заплатите на 85 съдии и общо 215 съдебни помощници и служители. И тук около 90 % от бюджета отива за заплати и осигуровки, а останалите 10% за текущи разходи.
Въпреки тези външни прилики, различията между двете върховни институции остават и те са големи и очевидни.
================================================================================
Във Върховния административен съд се работи по създаването на единна деловодна информационна система между всички административни съдилища съдилища в страната и ВАС.
Междувременно ВАС е спечелил и втори проект, финансиран по ОПАК – за създаването на единна информационна деловодна система на всички 28 административни съдилища в страната и ВАС. Към момента ВАС работи със деловодната система Лотос, продукт на IBM. С този продукт работят още само 3-4 съдилища в страната, останалите са с продукт на Информационно обслужване.
След като всички съдилища преминат на единна деловодна система, оттук нататък следващата стъпка по този проект е създаването на електронното дело – делата изцяло да се електронизират, да минават от инстанция на инстанции по електронен път, да се попълват с доказателства по електронен път и само да се съхраняват като архив в книжен формат (като застраховка срещу срив на програмата), което ще се прави от деловодството, не от съдията. Така една страна по дело може да се намира на другия края на света, достатъчно е да има електронен подпис, за да изпрати до съответния съд нужния документ и да си попълва делото с доказателства, без да ползва пощенски услуги и без опасения за спазването на сроковете. До момента електронното дело в системата на административното правосъдие не е въведено почти никъде по света, заявява съдия Магдалинчев.
|