|
Двете страни на Луната
Или – За правото на достъп до съд в контекста на изискването за ефективно вътрешноправно средство за защита на частноправните субекти за вреди от нарушение на правото на ЕС в окончателен съдебен акт.
Категорично подкрепям тезата на адв. Екимджиев, изложена в интервюто му пред в-к "Капитал" от 02.06.2015 г., препечатана в редица медийни издания през последните два дни, относно необходимостта за реален достъп до съд на частноправните субекти, търсещи обезвреда за нарушение на правото на ЕС. Всъщност този въпрос бе поставен на общественото внимание за пръв път преди година, като мнението си изложиха някои от най-изтъкнатите специалисти в областта. Фактът, че днес отново се акцентира върху посочения проблем, само подчертава неговата значимост, както и реалната необходимост от разрешаване на спорните положения относно приложимия процесуален ред в производства по искове за вреди от нарушение на правото на ЕС.
Обстоятелството, че обект на анализ в интервюто на адв. Екимджиев е определение от 8 май 2015 г. по ч.гр. дело № 1867/2015 г. на Върховния касационен съд – едно от пилотните в българската юриспруденция, налага обаче по-предпазлив и при всички случаи по-обективен подход. Подход, чужд на всякакво абсолютизиране и категоризация за правилност и неправилност на съдебния акт.
Всъщност цитираното Определение е първото,различаващо се от вече възприетото в практиката на ВКС. Следва да тази връзка,да се споменат: определение от 29.05.2015 г.. по ч. гр. д. № 2638/2015 г. на ВКС, определение № 895 от 15.12.2014 г. по ч. гр. д. № 6936/2014 г., определение № 742 от 13.10.2014 г. по ч. гр. д. № 5651/2014 г. на ВКС, определение № 5 от 12.02.2015 г. на смесен петчленен състав на ВАС и ВКС по адм. дело № 65/2014 г. и др., с които е дадено разрешение на въпроса за подсъдността на този род спорове и за приложимия процесуален ред, противоположни на приетото от съдебният състав по коментираното от адв.Екимджиев дело.
Ето защо считам за необходимо, включително и поради факта, че медийните оценки представляват форма на въздействие върху съдебните състави в страната, да изложа аргументи, различаващи се от застъпената в интервюто теза.
В своят анализ адв. Екимджиев въвежда презумптивно схващането, че цитираното определение на ВКС съответства на задължителни за националните власти правни стандарти, обективирани в емблематичните решения на Съда на Европейския съюз (СЕС) в Люксембург по делата: "Аndrea Francovich and others v. Italian State, C-6/90, C9/90, Gerhard Kobler v. Austria (C-224/01), Traghetti del Mediteraneo v. Italian Stare (C-173/03)".
Макар подобно абсолютизиране само по себе си да е чуждо на понятието "европейски стандарти", далеч по-съществено е, че тезата на адв. Екимджиев намира своето естествено опровержение в решенията на СЕС, към които прави референция. Юриспруденциалното развитие на въпроса в практиката на Съда в Люксембург и вътрешноправните средства за защита на "увредените субекти" съгласно националното право дават основание за поне още едно мнение по въпроса, което ще си позволя да резюмирам в следващите редове.
На първо място и императивно, следва да се подчертае принципът на институционална и процесуална автономия на ДЧ, по силата на който ДЧ предприемат необходимите мерки за прилагане на правото на ЕС в рамките на своята система на държавно устройство чрез националните институции и съобразно установените по силата на държавната организация процедури и правомощия.
Това схващане СЕС е имал възможността да изложи в редица свои решения, като решение от 11 февруари 1971 г. по делото Deutshes Vieh und Fleischkontor, решение по съединени дела № 21-24/72 от 15 декември 1972 г. по делото International Fruit Company, решение от 13 юни 1990 г. по делото C-23/90 Allemagne c/Commission и др. В тази връзка и съгласно последно цитирания акт, дори Европейската Комисията не може да приема правно обвързващи становища относно разпределението на компетенциите в съответната държава членка. Комисия може само да следи дали мерките и контролът относно спазването на задължението по гарантиране ефекта на правото на ЕС са ефикасни и годни да осигурят правилното прилагане на правото на ЕС.
Практиката на СЕС категорично потвърждава отдавна застъпеното в европейската доктрина и юриспруденция схващане, че задължението на ДЧ да гарантират спазването на правото на ЕС е с обективен характер, като за реализацията му отделните ДЧ разполагат с автономия съобразно държавното устройство, разпределението на компетенциите и установените нормативни процедури.
С решението си от 5 март 1996 г. по съединени дела С-46/93 и С-48/93 Brasserie du pêcheur и Factortame СЕС извежда универсалния характер на принципа за отговорност на държавите членки, респ. принципът е валиден във "всеки случай, когато държава членка наруши правото на ЕС, независимо от това кой е държавният орган, чието действие или бездействие е в основата на неизпълнението на задължението".
Напълно естествено СЕС говори за отговорност на държавата, тъй като именно държавата следва да гарантира спазване на правото на ЕС. Държавата е страна по УД и държавата следва да гарантира пълния ефект, който правото на ЕС предоставя на частноправните субекти. Същата тази отговорност обаче в производството по реда на чл. 4, пар. 3 от ДЕС и практиката на СЕС се трансформира в отговорност на конкретния държавен орган.
Задължението за държавата изведено в юриспруденцията на СЕС при тълкуване на нормата на чл. 4, пар. 3 от ДЕС е да създаде възможност на засегнатите от нарушение на ПЕС субекти да предявят иск в защита на правата си по вътрешноправен ред. И в тези производства, пак съобразно практиката на СЕС, ответник е съответният орган, засегнал тези права, а не държавата.
Така, за да бъде все пак гарантиран ефектът на правото на ЕС, в т.ч. и посредством иск за вреди в условията на лоялното сътрудничество по чл. 4, пар. 3 ДЕО и практиката на СЕС, Съюзната юрисдикция недвусмислено подчертава, че принципите на ефикасност и равностойност налагат при липса на съюзни правила относно правото на увредените лица да предявят иск за вреди пред национален съдебен орган националната правна система на всяка държава членка да определи съдилищата, които имат юрисдикция, и да установи подробни процесуални правила, уреждащи исковете за защита на права на физически лица, пряко произтичащи от правото на ЕС, при условие че тези правила не са по-неблагоприятни в сравнение с правилата, уреждащи сходни искове по вътрешното право (в съответствие с принципа на еквивалентност), и при условие че те на практика не осуетяват или не затрудняват прекомерно упражняването на правата, предоставени от правото на Общността (в съответствие с принципа на ефективност).
"В компетенцията на вътрешния правен ред на всяка ДЧ е да определи съда и процесуалните правила, приложими по отношение на жалби, с цел гарантиране на правата, които частноправните субекти черпят от общностния правен ред." /В този смисъл вж. решение на СЕС от 16 декември 1976 г. по дело Comet BV contre Produktschap voor Siergewassen номер 45/76, както и решение на СЕС от 13 март 2007 г. по дело С-432/05 Unibet/.
Ето защо при разглеждането на този род искове се поставя въпросът за сходството на производството по съществото на иска със сега действащите процедури по националното право за възстановяване на вреди, причинени при реализиране на държавна власт. И в частност – най-важните негови специфики, а именно:
1. претенцията за вреди, произтичащи от влязъл в сила съдебен акт, постановен в нарушение на правото на ЕС, където
а). стабилитетът на окончателния съдебен акт и неговата Сила на пресъдено нещо /СПН/ не се поставят под въпрос;
б). не е налице възможност за отмяна на съдебния акт като основание или процесуална предпоставка за предявяване или уважаване на иска.
В посоченото от адв. Екимджиев определение,съдебният състав на ВКС приема за аналогично вътрешнопроцесуално средство – редът по ЗОДОВ, в действителност са налице редица аргументи в подкрепа на тезата, че аналогично по вътрешния ред правно средство за реализация на иска е производството по чл. 49 от ЗЗД, респ. процесуалният ред на ГПК.
Показателно, в своето решение по делото Francovich С-6/90 и С-9/90, а впоследствие и в редица други свои актове Съдът в Люксембург очертава пределите на съдебна преценка посредством очертаване на фактическия състав на отговорността, а именно:
1. Дали съюзната норма, чието нарушение в съдебен акт се твърди, предоставя права на частноправните субекти.
2. Дали нарушението е достатъчно очевидно.
3. Наличието на пряка причинна връзка между нарушението на нормата и причинената вреда.
Фактът, че ответник в производството по отговорност за вреди от влязъл в сила правораздавателен акт съгласно чл. 4, пар. 3 ДЕС и константната практика на СЕС е държавата (чрез съответния орган), и фактът, че по ЗОДОВ субект на отговорността е пак държавата чрез съответния орган, е единствената прилика между двете производства. И изискването за 4% държавна такса върху стойността на иска не може да промени посочения извод. По-долу си позволявам да подчертая само малка част от разликите, изключващи третирането на двете производства като аналогични:
1. Подобен род искове попадат извън предметния обхват на ЗОДОВ. Текстът на чл. 1 от закона обхваща хипотези на вреди от административна дейност. А съгласно разпоредбата на чл. 2 ЗОДОВ ищец може да бъде само физическо, но не и юридическо лице.
В тази връзка както практиката на ВКС, така и практиката на ВАС приемат категорично, че в качеството си специален закон ЗОДОВ не следва да се тълкува разширително.
Дори да се приеме, че аналогичното вътрешноправно средство за защита е ЗОДОВ, следва в съответствие с нормата на чл. 1 от ЗОДОВ искът да се гледа по реда на АПК. Видно от изложеното от адв. Екимджиев, производството следва да се разгледа по реда на ГПК в хипотезата на чл. 1 от ЗОДОВ. Което прави нормата на чл. 1 от ЗОДОВ необичайно хибридна и от материалноправен, а особено от процесуалноправен аспект.
От своя страна, хипотезите на отговорността по чл. 2 ЗОДОВ са изчерпателно изброени (в този смисъл вж. решение № 457 от 25.06.2010 г. на ВКС по гр. дело № 1506/2009 г., постановено по реда на чл. 290 ГПК, решение № 579 от 10.12.2010 г. на ВКС по гр. дело № 377/2009 г. и мн.др.).Тоест нормите му уреждат лимитативно предвидените случаи.
Очевидно подобна аналогия, каквато осъществява адв.Екимджиев отива отвъд изчерпателния харатер на нормата.
2. Съгласно ЗОДОВ следва съответното увреждащо действие/акт да бъде признато за незаконосъобразно. Тоест фактическият състав на отговорността по ЗОДОВ предполага категорично произнасяне или вече установена незаконосъобразност. При исковете за вреди от нарушение на правото на ЕС, произтичащо от съдебен акт, стабилитетът на обществените отношения, настъпил със СПН, не се засяга, т.е. съдебният акт, дори постановен в нарушение на ПЕС, не се отменя, нито се прогласява незаконосъобразност. (Вж. решение на СЕС по делото Коблер С-224/01, Решение от 16 март 2006 г. по делото Розмари Капферер, С-234/04, Решение на СЕС по дело С-173/03 Traghetti del Mediterraneo SpA и др.)
Затова в своята юриспруденция СЕС говори за ОЧЕВИДЕН характер на нарушението, като дава ясни насоки как и кога може да бъде установена подобна очевидност.
3. Правното средство за защита срещу общото задължение да не се вреди другиму по ЗЗД е аналогично на общото задължение на ДЧ да гарантират пълния ефект на нормите от правото на ЕС, за да не се вреди другиму. Тоест налице са аналогия и съпоставка на регламентацията и на ниво правен принцип.
В допълнение - ЗЗД е с универсален обхват, в който се включват и непредвидените законови хипотези. Или както следва от задължителната практика на ВКС – "На основание чл. 7 от Конституцията на Република България държавата отговаря пряко за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица. Когато тази отговорност не може да бъде реализирана по ЗОДОВ – специалния закон, уреждащ отговорността на държавата при участие в процеса на съответните държавни органи като нейни процесуални субституенти, отговорността за вреди се реализира на основание чл. 49 ЗЗД." (решение № 110 от 14.06.2013 г. на ВКС по гр. дело № 93/2012 г., постановено по реда на чл. 290 ГПК).
Така единственото твърдение в подкрепа на нарушеното право на достъп до съд адв. Екимджиев свежда до изискването за 4% държавна такса по исковите производства, произтичащо от Тарифата за държавните такси, събирани от съдилищата по реда на ГПК. Считам, че подобен въпрос не следва да бъде водещ в преценката за аналогичното вътрешноправно средство за защита. По-съществено, в това число и с оглед стабилитета на обществените отношения и силата на пресъдено нещо на окончателния съдебен акт (общи конституционни принципи на всички ДЧ, поради което и с ранг на основен принцип в правото на ЕС), е да се установи разполага ли съдът в съответното производство с възможността да установи нарушение и да ангажира отговорността на ответника. Съдът би допуснал много по-фрапантно нарушение, ако установи незаконосъобразност на окончателен съдебен акт или ако осъди ВАС в производство, предполагащо подобно установяване, без да е налице съответният диспозитив. В тази връзка фактическият състав на отговорността, изведен в юриспруденцията на СЕС, сам очертава и процесуалните аспекти на производството,с оглед необходимите за установяване обстоятелства.
Нещо повече, дори Съдът в Страсбург приема, че държавна такса, определена по обективно неутрален критерий – процент от стойността на иска, като процентно измерение може да не е прекомерна и да представлява ограничение на правото на достъп до съд. Същата следва да се преценява с оглед индивидуалното положение на конкретния жалбоподател. Все пак размерът на разходите, оценен в светлината на специфичните за дадено дело условия, е фактор, който трябва да се вземе предвид при определяне дали заинтересованият е разполагал с правото си на достъп (вж. Brualla Gómez de la Torre с/у Испания, 19 декември 1997 г., § 33, Сборник решения 1997-VIII; Tolstoy-Miloslavsky с/у Великобритания, 13 юли 1995 г., §§ 61 et seq, серия A no 316-B.
В тази връзка като недостатък на българската система ЕСПЧ е имал възможността да подчертае липсата на възможност в подобни случаи съдът да намали размера на държавната такса.
Тоест не процентното измерение на държавната такса, а липсата на възможност индивидуалният жалбоподател да заплати подобна такса би могла да представлява ограничение на достъп до съд за него, и то когато той се позове и докаже невъзможност да я заплати. Такива твърдения, а още по-малко доказателства липсват както в медийното изявление, така и в депозираната от кантората на адв. Екимджиев частна жалба по коментираното от него дело.
На следващо място, изключително дискусионен е въпросът за допустимостта на подобен процес в условията на пасивно другарство. Звучи предизвикателно да ангажираш в едно производство отговорността на НС, НАП и ВАС. Но ясно трябва да си даваме сметка, че подобно предизвикателство има конституционно измерение. Всъщност именно на ръба на възприетите от Основния закон постулати е и предявеният в условията на пасивно другарство иск срещу НАП, ВАС и НС. Тоест срещу органи на законодателна, изпълнителна и съдебна власт. Едновременно.
Подобно схващане е в силен контраст с принципа на разделение на властите и отделните държавно-властнически правомощия в сферите на управление, както и на принципа на институционална автономия на държавите – членки на ЕС. И тъй като институционалната автономия в България черпи своята уредба от Върховния закон и принципа "разделение на властите", възниква неизбежно въпросът къде е наличието на общи факти или права и задължения, почиващи на едно и също основание, както императивно изисква чл. 215 от ГПК.
Без навлизане в детайлен анализ на характера и рамките на държавно-властническите правомощия в отделните сфери на управление не може да се приеме, че в подобно производство може да се допусне пасивно другарство между всякакъв род държавни органи, без да се постави въпросът за стабилитета на обществените отношения и правната сигурност, която всяка форма на държавна власт осъществява по различен начин, в съответствие с правомощията и задълженията си и в определените за това рамки.
Като продължение – задължението за гарантиране ефекта на нормите от правото на ЕС е общо задължение за всяка държава – член на ЕС. В системата на държавното устройство и управление това задължение се трансформира с оглед различните дейности на различните държавни органи, поради което другарството в процеса е напълно изключено. Нито ВАС може да носи отговорност за действията на приходната администрация – НАП, нито НАП следва да носи отговорност за правораздавателната дейност на съда. Още по-малко ВАС и НАП да носят отговорност за законодателната дейност на НС.
Не може да се приеме еднозначно, че подобен подход е в съответствие с Конституцията и съвместим с идеята за интеграционния правопорядък на ЕС, характера, същността и спецификите на държавно устройство, упражняване на публична власт и отговорност.
Понастоящем способите за реализиране на отговорността на ДЧ са два. Единият способ – на ниво ЕС, се реализира чрез иск (след определена процедура) от ЕК срещу съответната ДЧ пред СЕС. Вторият способ е на ниво ДЧ, като СЕС изрично подчертава – това е вътрешноправно средство за защита, където отговорността пак се поема от държавата, но именно поради конституционния смисъл на разделението на властите ответник е съответният държавен орган, нарушил правото на ЕС.
Така в производствата срещу държави по иск, заведен от ЕК, държавата е единен субект, легитимен ответник, отговорен за вреда, причинена независимо от кой неин орган. В производството по чл. 4, пар. 3 ДЕС (и най-вече в практиката на СЕС) обаче, отговорността е персонифицирана и ясно индивидуализирана. Фактическият състав на отговорността и предпоставките за ангажирането и са принципно различни с оглед субекта, нарушил норма от правото на ЕС. Така въпросът допустим ли е процес в условията на подобна пасивна солидарност е дискусионен.
В този смисъл, след като ищецът твърди, че за него са настъпили вреди, то същият следва ясно да посочи кой е надлежният ответник, респ. причинената вреда от неправомерното изпълнение на чии законови компетенции следва.
В заключение, интервюто на адв. Екимджиев създава усещането и внушението, че занапред този род искове ще се предявяват и следва да се предявяват по реда на ЗОДОВ. Като наред с това нееднократно подчертава правилността на посоченото определение на ВКС от 8 май 2015 г. по гр. дело № 1867/2015 година.
В тази връзка ще си позволя да отбележа,че такива твърдения са форма на медиен натиск или внушение в преценката на съдилищата в страната, разглеждащи подобен род искове.
Страните в производството би следвало да се съобразят с изхода от спора, без да дават оценки правилно или неправилно се е произнесъл съдебният състав на ВКС. Още повече, когато всички други актове на ВКС в материята с коренно различен резултат (същите цитирани в самото начало на настоящото становище). Твърди ли адв. Екимджиев, че същите са неправилни?
Редно е да се отбележи, че подобен подход, макар и медиен, би представлявал вмешателство в независимостта на съда и поставяне под съмнение на неговата компетентност. Подобна оценка на правораздавателната дейност, изведена на базата на частния интерес на страната по делото, крие рискове от компрометиране или поне поставяне под съмнение на обективните изисквания на правото. В тази връзка си позволявам единствено да подчертая, че разрешението на поставения въпрос вече не търпи отлагане, тъй като са налице диаметрално противоположни съдебни актове в една високочувствителна материя.
Затова на този етап оценката следва да се ограничи до твърдението, че този род искове ще се предявяват било съобразно правилата на ЗОДОВ, било съобразно правилата на ЗЗД, не по волята на страните в процеса, а едва когато съответното процесуално правоотношение получи своето законодателно разрешение, или след като по пътя на тълкувателната дейност бъде постановен акт със задължителна сила. Правовата държава и върховенството на закона не допускат различен подход.
Дотогава и на базата на определение от 8 май 2015 г. по гр. дело № 1867/2015 г., от една страна, и от друга страна – определение от 29.05.2015 г.. по ч. гр. д. № 2638/2015 г. на ВКС, определение № 895 от 15.12.2014 г. по ч. гр. д. № 6936/2014 г., определение № 742 от 13.10.2014 г. по ч. гр. д. № 5651/2014 г. на ВКС, определение № 5 от 12.02.2015 г. на смесен петчленен състав на ВАС и ВКС по адм. дело № 65/2014 г. и др., следва да се приеме, че е налице противоречива практика на ВКС по поставения въпрос.
Младен Семов
/ процесуален представител на ВАС /
|